最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复
(法释[2003]6号)
《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》已于２００２年１０月１１日由最高人民法院审判委员会第１２４５次会议通过。现予公布，自２００３年４月１８日起施行。
二○○三年四月十六日
湖北省高级人民法院：
你院鄂高法２００２１５８号《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产以及有关抵押效力认定等问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。
二、企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时，履行了法定的审批手续，并依法办理了抵押登记，应认定抵押有效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十条和《中华人民共和国担保法》第五十六条的规定，抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。但纳入国家兼并破产计划的国有企业，其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的，应依据国务院有关文件规定办理。
三、国有企业以关键设备、成套设备、厂房设定抵押的效力问题，应依据法释２００２１４号《关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的法律效力问题的批复》办理。
国有企业以建筑物设定抵押的效力问题，应区分两种情况处理：如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效；如果建筑物附着于以出让、转让方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，即使未经有关主管部门批准，亦应认定抵押有效。
本批复自公布之日起施行，正在审理或者尚未审理的案件，适用本批复，但对提起再审的判决、裁定已经发生法律效力的案件除外。
此复
2003年4月16日最高人民法院公布法释〔2003〕6号文《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》，其中第一条规定：“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产；在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”该条规定了国有划拨土地使用权在破产案件审理中的处理方式——即由人民政府收回，依法处置。但在司法实践中该规定还是带来一些困惑。本文试从划拨土地使用权与房产权的相互关系及相关法律法规的变迁，谈对该条的理解与适用。
国有划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，是国家根据土地使用者的实际需要、用途，划给土地使用者专项使用的一种地上权。土地使用者——企业使用该土地时并没有支付对价，行使的是国家（政府）依行政行为赋予的对土地占有、使用的权利，而没有收益、处分的权利。企业破产后，原划拨使用者不复存在，当初国家（政府）划拨土地的依据和理由亦不复存在，国家应当依照有关规定、程序收回该土地，并依法处置。国有划拨土地使用权自然不能列入破产财产。法院在审理破产案件时，破产企业清算组就不能处分企业的国有划拨土地使用权。然而现实中，破产企业的划拨土地不是孤立存在的，而是往往与破产企业享有所有权的、列入破产财产的地上建筑物、其他附着物联接一体的，在交易的价值上也是房产的价值和地产的价值相结合的。
这样在破产清算中存在这种困惑：国有划拨土地使用权由国家（政府）收回组织出让，形成让与人——土地使用权人，而土地上的建筑物、其他附着物由破产清算组处分拍卖或变卖，形成另一个让与人——房屋所有权人。很难想象土地使用权人要求房屋所有权人拆除其享有所有权的地上建筑物、其他附着物或者禁止、限制房屋所有权人通行、排水等利用土地的行为。尽管这种现象很少出现，但这是破产案件中存在的现实，也是破产清算中出现的划拨土地使用权和房屋所有权矛盾冲突：破产清算组控制破产企业房产的出卖，而不能将土地使用权一并出让；国家（政府）的授权部门国土局可以对收回的土地使用权进行出让，而无权同时变卖地上附着的房产。如果国土局出让土地使用权和清算组变卖房产不是同步或协调进行，那么先购买者必然在下一次购买中处于极不公平、极不有利的地位——他有可能为获得房地产的统一而支付更大的代价。就自然属性而言，土地及其地上建筑物、其他附着物是不可分割的，在法律属性上，我国立法也是采纳了土地和建筑物不可分离的观点：房产、地产在交易中应该作为共同的交易标的，不能区别对待。
在破产案件审理中划拨土地使用权及其附着的房产之间的关系，也是经历了法律、法规的变迁。 1990年国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款和第三款分别规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”由此可以看出当时该条例的立法精神是破产企业使用国有划拨土地的，破产后由政府收回划拨土地使用权，对划拨土地上的地上建筑物、其他附着物也同时由政府收回仅给予适当补偿。
然而，条例所述的地上建筑物、其他附着物属破产财产，依据1986年公布的《破产法》规定，破产财产由清算组负责清理、估价、处理和分配，用于清偿破产企业债务，国务院该条例第四十七条第三款的规定政府收回地上建筑物、其他附着物，仅给予适当补偿，既侵犯了《破产法》赋予清算组处分破产财产的权利，也侵犯了广大破产企业债权人的合法权益，同时亦有违反《破产法》之嫌。该条例施行四年后，1994年颁布的全国人大常委会通过的《房地产管理法》对划拨土地附着的房产转让作出了明确规定，其第三十九条为：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但第三十七条规定了依法收回土地使用权的房地产不得转让。如果再抽象地理解最高院法释〔2003〕6号文文义，破产企业的划拨土地使用权由政府收回，那就会造成清算组只能对破产企业的非房产财产进行处分，而不能转让破产企业的房产。如果依这样理解，破产案件中很多事务就无法想象，也无法操作了。现实的理论界比较一致地认为，企业破产后，划拨土地上附着房屋或其他建筑物的，土地使用权随建筑物转让，但地价与房价应分别计算，房价收入归破产财产，地价收入归属地方财政。是不是《房地产管理法》对此问题疏漏了，还是应作他解呢。
笔者认为，在破产案件审理中，在《破产法》与《房地产管理法》就房产转让出现冲突时，《房地产管理法》为普通法，《破产法》为特别法，根据特别法优于普通法的原则，应适用《破产法》的规定，由破产清算组依法处分破产财产，而不能生硬地理解《房地产管理法》的规定。那么如何理解和适用最高院法释〔2003〕6号文呢。
首先，城镇的土地属国家所有，国家享有土地所有权，破产企业享有的国有划拨土地使用权是国家因企业需要无偿赋予企业对国有土地占有、使用的权利，有特定的用途，企业并不能进行土地经营，亦不能因土地获取收益，更不能进行土地使用权处分。当企业破产后，自然不再需要使用该土地，国家可以收回其赋予破产企业的划拨土地使用权并依法处置。
第二，破产企业国有划拨使用土地上建筑物、其他附着物属破产财产,破产企业清算组有权依照《破产法》的规定对其进行清理、估价、变卖或委托拍卖。
第三，破产企业清算组在处理房产前，应依照《房地产管理法》的规定，履行相应的审批手续。根据1998年国家土地管理局令第8号《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》的精神，人民法院审理企业破产案件时在处理破产企业划拨土地上附着的房产时，应指导破产企业清算组进行下列工作：（一）拟订土地使用权处置方案，内容包括企业破产的原因及清算现状、拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等；（二）委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的土地评估机构对拟处置土地进行价格评估；（三）地价评估结果和土地使用权处置方案报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，同时提交破产裁定、土地使用权证书或土地权属证明；（四）土地使用权处置方案经批准后，破产企业清算组即可组织对地上房产进行变卖或拍卖，此后，购买者可持土地使用权批准文件和有关文件与土地所在地的市县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，缴纳土地出让金，并按规定办理土地登记手续。
